地震災區(qū)重建工作中的問題研究
一、災后重建中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地問題
（一）災后重建中的主要土地供求矛盾
在我國經(jīng)濟發(fā)展的轉型期，土地供給在相當長一段時期都是制約經(jīng)濟發(fā)展的重要瓶頸，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與糧食安全兩者的權衡上，保障糧食安全是第一位的，這就使得非農(nóng)用地必須走以集約化發(fā)展提高土地利用效率的道路，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決城鄉(xiāng)發(fā)展中土地利用矛盾的根本路徑。成都地處成都平原，保護耕地與發(fā)展建設用地的矛盾一直就很突出。全市1.239萬平方公里面積，平原占40%多，山地約占37%，丘陵和水域占20%多。近年來，成都的城市建設和發(fā)展用地指標緊張，城鎮(zhèn)建設和發(fā)展空間受到限制。這次汶川大地震，使成都山區(qū)20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體損毀，需要整體搬遷或異地重建，90多萬人住房損毀，需要異地重建，近600多戶企業(yè)廠房垮塌，需要占地重建，再加上為解決就業(yè)需要建設新的產(chǎn)業(yè)用地，初步測算需要增加用地數(shù)百平方公里，使成都的發(fā)展空間和用地矛盾進一步突出。“5.12”汶川大地震后，重災區(qū)面臨災民安置、居住房重建、產(chǎn)業(yè)恢復等一些系列緊迫任務，而這些任務順利完成的基本條件之一仍然是土地供給能否得到基本保障，在土地供求矛盾本來就很緊張的情況下，災后重建的土地供求矛盾會變得更加突出。此次大地震后需著力解決的土地供求矛盾主要有：
1、農(nóng)村災民居住房屋重建用地矛盾
汶川特大地震對成都市造成了較大的影響，其中，都江堰市、彭州市、崇州市和大邑縣等地受災嚴重。截止6月3日不完全統(tǒng)計，全市因災倒塌房屋102.97萬余間，受損房屋339.6萬余間。主要受災區(qū)域在農(nóng)村地區(qū)，尤其是山區(qū)，災后農(nóng)村居民安置與居住房屋的恢復重建任務十分艱巨。在農(nóng)村災民居住房屋的修建過程中，如果均能在原址重建，則不存在居住房屋建設的用地問題，但實際情況是，除了一部分能夠在原址重建的房屋外，大量房屋原址由于山川地形的改變而已經(jīng)滅失，或者原址本來就處于地震災害或次生災害的潛在危險區(qū)域，而必須另行選址或異地重建，這就使得居住房屋重建中的土地供給矛盾突出起來。因為，在現(xiàn)行土地政策中的“占補平衡”原則下，一些已經(jīng)消失，或完全不能復耕為農(nóng)業(yè)用地的居住房宅基地，將無法獲得在新址重建的房屋建設用地指標。另外，一些涉及跨區(qū)域的異地移民安置重建還涉及對接收地的用地指標補償?shù)膯栴}。這些情況都將使居住房屋重建的用地矛盾突出起來。而這個問題如果不能得到解決，將直接影響災后重建的進程。
2、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)恢復中的用地矛盾
此次大地震使成都受損農(nóng)田及農(nóng)作物播種面積達63.52萬畝，損毀林地40.8萬畝；67座水庫出現(xiàn)不同程度險情，渠道損毀100公里，受損832公里，550座提灌站受損，約30公里防洪堤毀壞；172處鄉(xiāng)村供水站受損，受損管網(wǎng)達2400公里，69萬人飲水受到影響。一些農(nóng)田由于地形地貌的改變而無法復耕，一些山區(qū)由于自然條件的惡化和道路、供水等基礎設施的嚴重破壞而必須在相當時期內(nèi)進行封山修養(yǎng)，以逐步恢復原有的自然生態(tài)環(huán)境。這些情況都構成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地的實際損失，因而必須對原有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地指標分配進行調(diào)整。同時，在地震中失去承包地的農(nóng)戶也必須重新得到新的承包地，以解決他們的長期生計問題和獲得生產(chǎn)自救能力，這勢必會引起農(nóng)村原有土地承包格局的調(diào)整，有可能引起新的土地分配矛盾。
解決因土地損毀而產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復與發(fā)展中的瓶頸制約問題，僅僅依靠對損毀土地的修復復耕是不夠的，因為有相當一部分損毀土地已經(jīng)不具備修復復耕條件，這部分土地是農(nóng)業(yè)用地的不可逆轉的損失。因此，還必須著眼于對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的集約化的利用，通過提高土地利用率和產(chǎn)出效率來彌補這種損失。而建立“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技示范園區(qū)”將是一條切實可行的路徑。通過建設“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技示范園區(qū)”，不僅能通過資本、技術等與土地資源的高度融合而提高土地產(chǎn)出效率，為災區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的恢復發(fā)展提供基礎更高的平臺，同時，建設農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技園區(qū)過程中的土地經(jīng)營的市場化運作模式，以及其中涉及的農(nóng)村土地產(chǎn)權關系的調(diào)整方式等都將為更大范圍的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供經(jīng)驗。
3、城鄉(xiāng)基礎設施恢復重建的用地矛盾
此次大地震對災區(qū)的基礎設施的破壞是極其巨大的，成都全市供水設施受損417處，供水管網(wǎng)受損8748.1公里；國道、省道及縣鄉(xiāng)道路多處阻斷，道路受損2535.5公里，505座橋梁開裂受損，小漁洞大橋垮塌。在農(nóng)村，大量的生產(chǎn)建設的基礎設施也遭到相當大程度的破壞，有67座水庫出現(xiàn)不同程度險情，渠道損毀100公里，受損832公里，550座提灌站受損，約30公里防洪堤毀壞；172處鄉(xiāng)村供水站受損，受損管網(wǎng)達2400公里，69萬人飲水受到影響。一些基礎設施的恢復重建需要重新選址，比如道路、橋梁等的改建，一些設施出于增強抗災能力和提高設施運行功能的考慮，可能需要擴大用地規(guī)模和范圍，如水庫、水渠的加固、擴建等。這些都構成了基礎設施恢復重建中新的用地需求，在相當程度上是原有用地指標調(diào)劑所無法完全解決的。
4、工業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復與發(fā)展的用地矛盾
據(jù)初步統(tǒng)計，成都全市工業(yè)企業(yè)受損4057戶，經(jīng)濟損失276億元。因企業(yè)停產(chǎn)造成間接經(jīng)濟損失129億元，重災區(qū)的停產(chǎn)損失為60億元，波及區(qū)的停產(chǎn)損失為69億元。相對來講，由于成都工業(yè)企業(yè)大多集中在城市或城郊地區(qū)，其土地滅失的情況并不嚴重，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的恢復主要是廠房、設備等修理重建，因而既有工業(yè)產(chǎn)業(yè)的恢復重建的用地矛盾并不突出。但對于重災區(qū)而言，災后重建是一個長期的艱巨任務，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是維系災區(qū)重建的可持續(xù)發(fā)展的重要力量。災區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)必須在原有基礎上得到更大的發(fā)展，才有可能為重建中提供持續(xù)的不斷增強的財政支持，才能為災區(qū)勞動力的轉移安置提供有利的條件。而災區(qū)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要獲得相對較大的`工業(yè)用地指標規(guī)模，這也會產(chǎn)生新的災區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復與發(fā)展中的用地矛盾問題。
（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決災后重建中土地供求矛盾問題的根本路徑
如上所述，在災后重建過程中，農(nóng)村災民異地安置或移民安置、城鄉(xiāng)基礎設施產(chǎn)業(yè)恢復與發(fā)展、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復與發(fā)展等都會涉及到用地矛盾問題，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決這些土地問題的根本路徑。首先，在成都市在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中提出的“全域成都”理念及采取的系列措施，為在全市范圍內(nèi)協(xié)調(diào)解決災區(qū)災后重建中的用地矛盾提供了堅實的基礎，為集全市之力支持災區(qū)的重建工作提供了體制和機制保障。其次，成都市較早推行“三個集中”也為解決農(nóng)民安置、協(xié)調(diào)工農(nóng)業(yè)用地矛盾等問題提供了比較成熟的經(jīng)驗。成都市從開始實行的“推進城鄉(xiāng)一體化，建設社會主義新農(nóng)村”發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要核心是推行了“三個集中”，其中，在使農(nóng)民向社區(qū)集中過程中，成都市通過政府統(tǒng)一規(guī)劃、政府出資修建等措施，興建了一批高質(zhì)量的農(nóng)民集中居住住房，特別是在成都一些城區(qū)修建的農(nóng)民集中居住房的質(zhì)量
、安全性和環(huán)保等指標甚至超過了城市中的一些商品房，這些農(nóng)民集中居住房在此次地震災害中均經(jīng)受住了考驗。這說明，政府對農(nóng)民的集中安置對于建造農(nóng)民安居房屋不僅是有效的，而且也是可行的。成都市在修建農(nóng)民集中居住房方面規(guī)劃、資金籌集、修建等方面的經(jīng)驗將對農(nóng)村災區(qū)安居房屋的建設提供寶貴的經(jīng)驗并進一步發(fā)揮作用。
二、成都在全市乃至全省災民異地安置與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復發(fā)展中的地位與作用
成都是四川的省會城市，其經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化程度在四川全省首屈一指，在災后重建中理應在全省的抗震救災中充當主要力量的角色。在災民異地安置方面，成都有能力為其下轄受災區(qū)市縣的災民的移民提供條件，甚至也有能力為全省范圍的災民異地安置提供相應的條件。成都市在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的資金、技術、人才等方面的優(yōu)勢，將在成都市乃至全省的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)災后恢復與發(fā)展中發(fā)揮重要作用。
但此次大地震涉及范圍、破壞程度等在我國都是空前的，成都市不僅面臨著其下轄的都江堰、彭州、崇州、大邑等區(qū)市縣的繁重的災后重建任務，還需要為四川其他重災區(qū)提供重建支持。僅靠成都自身的力量獨立解決災后重建中的各種矛盾問題則明顯不足，一些問題，如災民異地安置中的用地指標調(diào)劑、基礎設施重建與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)恢復與發(fā)展中新增用地指標的落實等問題，還需要依靠黨中央國務院通過全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來加以解決。在解決重建過程中的用地矛盾問題上，中央在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的土地政策對成都的適當傾斜是十分必要的。
三、成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的土地政策需求
1．建議國務院及有關部門核減成都市耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積；允許成都市在市域范圍內(nèi)實行集體建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤的原則，統(tǒng)籌安排使用集體建設用地。
2.增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地指標。加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展是災后重建的重中之重，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能保證災區(qū)人民的安居樂業(yè)。建議國家在資金和土地兩方面支持成都建設產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展區(qū)，如設立20平方公里的“國家級農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)”，以促進災后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新發(fā)展；設立25平方公里的“國家級產(chǎn)業(yè)轉移中小企業(yè)發(fā)展示范園區(qū)”，通過發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以增加就業(yè)崗位，緩解災后的就業(yè)問題。
3.提供災民異地安置和城鎮(zhèn)體系重建用地。這次大地震使不少城鎮(zhèn)需要整體搬遷或并入安全城鎮(zhèn)，一些縣級城市需要重新規(guī)劃新城建設，部分災毀嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要異地重建，接納災害移民和生態(tài)移民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要適當擴建。據(jù)初步統(tǒng)計，成都市需新增城鎮(zhèn)建設用地100平方公里，其中都江堰新城40平方公里，重災鄉(xiāng)鎮(zhèn)易地重建40平方公里，接納災害移民和生態(tài)移民的城鎮(zhèn)擴建20平方公里。
4、供給災區(qū)功能規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)調(diào)整用地。建議國家支持成都的主體功能區(qū)規(guī)劃和工業(yè)集中發(fā)展區(qū)整合，為工業(yè)集中區(qū)、工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略后備基地、農(nóng)林牧產(chǎn)品生產(chǎn)基地和加工基地、綜合保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)等的用地指標，幫助成都發(fā)揮特大中心城市的集聚和輻射功能，帶動整個四川省的災后發(fā)展。
四、進行災區(qū)移民安置的政策需求
由于此次大地震重災區(qū)主要集中在四川沿龍門山脈斷裂帶的山區(qū)，包括四川阿壩州的紋川縣、綿陽的北川縣、成都的都江堰、彭州、崇州、大邑等，以及相鄰的陜西、甘肅的部分縣市，一些山區(qū)的地形地貌發(fā)生嚴重改變，自然與生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，已經(jīng)不適宜于居住，因而需要對上述地區(qū)的災民進行異地安置。目前還沒有針對地震災區(qū)移民的專門條例可以遵循，國務院于9月1日起頒布施行的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》可以成為地震災區(qū)移民的一個重要參照標準。針對地震災害的特殊性，在《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》內(nèi)容的基礎上，對地震災區(qū)移民的政策應該進行如下調(diào)整：
1、盡快制定《地震災區(qū)移民安置條例》，使災區(qū)移民有法可依、有章可循；
2、建立國務院地震災區(qū)移民行政管理機構，負責全國范圍地震災區(qū)移民安置工作的管理和監(jiān)督。縣級以上地方人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)地震災區(qū)移民安置工作的組織和領導；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的移民管理機構，負責本行政區(qū)域內(nèi)地震災區(qū)移民安置工作的管理和監(jiān)督。
在目前情況下，國務院和各級地方政府的水利水電工程移民行政管理機構可以承擔起地震災區(qū)移民管理工作的職責。
3、地震災區(qū)移民規(guī)劃大綱應在國務院移民管理機構的指導監(jiān)督下，由省及以下的各級地方政府移民管理機構根據(jù)（1）以人為本，保障移民的合法權益，滿足移民生存與發(fā)展的需求；（2）顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益；（3）節(jié)約利用土地，合理規(guī)劃工程占地；（4）可持續(xù)發(fā)展，與資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)；（5）因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃的原則編制施行。
4、依法批準的地震災區(qū)移民建設項目的用地，應當納入項目所在地的土地利用總體規(guī)劃。移民建設項目核準或者可行性研究報告批準后，項目用地應當列入土地利用年度計劃。屬于國家重點扶持的移民建設項目，其用地可以以劃撥方式取得。
5、在《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中征地補償標準的基礎上，適當提高標準，以培育移民的自我發(fā)展能力。征地補償費用應在中央和地方各級政府之間合理分擔。
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