我國公立中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀調(diào)查報告
“推進(jìn)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化”成為當(dāng)前教育政策的熱門話語，也強(qiáng)烈沖擊著一線實(shí)踐者的教育理念與教育行動。在實(shí)踐中，當(dāng)課程體系、教學(xué)方式、信息技術(shù)、師生素養(yǎng)等變革元素在學(xué)校場域中激烈碰撞時，學(xué)校治理結(jié)構(gòu)就必須做出相應(yīng)的調(diào)整與回應(yīng)。然而，目前我國公立中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)究竟如何?存在哪些突出問題?帶著這些疑問，我們對東、中、西部140所公立中小學(xué)的校長和教師進(jìn)行了問卷調(diào)查，了解他們對學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的認(rèn)識和態(tài)度、獲知所在學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及存在的問題。
問卷調(diào)查以我國東、中、西部140所公立中小學(xué)的校長和教師為對象，共發(fā)放調(diào)查問卷1500份(其中，校長卷140份，教師卷1360份)，回收1338份，回收率為89.2%，剔除無效問卷后，共回收有效問卷1230份，有效率為82%。調(diào)查問卷回收后，課題組按照統(tǒng)一的編碼方式和錄入說明錄入數(shù)據(jù)，經(jīng)過核實(shí)、整理后的數(shù)據(jù)采取SPSS19.0軟件包進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和相關(guān)統(tǒng)計分析。
1調(diào)查結(jié)果
根據(jù)數(shù)據(jù)處理結(jié)果，關(guān)于我國公立中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及問題有以下發(fā)現(xiàn)：
1.多數(shù)一線實(shí)踐者對學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵認(rèn)識存在偏差，提高治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化水平較多停留在話語層面。
學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指學(xué)校內(nèi)部各利益主體在共同參與學(xué)校治理過程中所形成的法權(quán)關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制，是各利益相關(guān)方的權(quán)力和責(zé)任在學(xué)校組織設(shè)計中的直接呈現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在對學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)內(nèi)涵的認(rèn)識上，41.5%的校長將學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)直接等同于“學(xué)校的組織機(jī)構(gòu)”，另有16.3%的校長認(rèn)為學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是“學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制”，僅有30.8%的受訪校長認(rèn)為，學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是“學(xué)校組織體系及運(yùn)行機(jī)制”。
在對教師的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，對學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵認(rèn)識出現(xiàn)了“學(xué)校管理體制”“學(xué)校組織結(jié)構(gòu)”“學(xué)校權(quán)力分配機(jī)制”“學(xué)校管理制度”“組織設(shè)置和制度”等多種理解，其中，認(rèn)為學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是“學(xué)校組織結(jié)構(gòu)”的受訪者占比最高。
此外，校長對學(xué)校內(nèi)部治理主體的.認(rèn)識也是觀點(diǎn)各異，數(shù)據(jù)顯示，認(rèn)為“校長”是學(xué)校內(nèi)部治理主體的占11.4%，認(rèn)為“校領(lǐng)導(dǎo)班子成員”是治理主體的占26.8%，認(rèn)為“教師”是治理主體的占14.6%，認(rèn)為“學(xué)生”是治理主體的占13.8%，認(rèn)為校長、校領(lǐng)導(dǎo)班子成員、教師、學(xué)生、家長都是治理主體的占44.7%。這反映了實(shí)踐界對學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)這一概念的認(rèn)知誤差，亟待教育研究者和教育主管部門給予澄清。
2.多數(shù)校長具有變革學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意愿，不同群體對學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)存問題的認(rèn)識存在差異。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，64.2%的校長認(rèn)為目前所在學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)“比較合理”，28.5%的校長認(rèn)為“一般”，2.4%的校長認(rèn)為“比較不合理”。在問及“您認(rèn)為是否有必要對您學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整”時，近八成校長認(rèn)為有必要對學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)做出調(diào)整。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在校長被問及“您認(rèn)為目前學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中存在的主要問題”時，選擇“校長負(fù)責(zé)制落實(shí)不到位”的占28.6%，選擇“學(xué)校內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督系統(tǒng)不能各司其職”的占22.2%，選擇“中層部門相互分離、效率不高”的占18.3%，占據(jù)前三位;此外，選擇“校長、黨委(總支)書記責(zé)權(quán)界限不清晰”“教師、學(xué)生和家長參與學(xué)校管理的程度不高”“學(xué)校管理制度不健全”的分別占15.4%、7.1%和5.1%。
通過對教師調(diào)研數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，教師話語權(quán)旁落、治理結(jié)構(gòu)難以滿足教育改革的要求、校長權(quán)力監(jiān)督不力、行政與教學(xué)沖突、教代會形同虛設(shè)、依法治校難以實(shí)現(xiàn)、上下信息不對稱等也是學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題。
3.校長辦公會或校務(wù)委員會是公立中小學(xué)的決策機(jī)構(gòu)，校長擁有最高決策權(quán)。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公立中小學(xué)的決策機(jī)構(gòu)是校長辦公會，對于設(shè)立校務(wù)委員會的學(xué)校，由校長、書記、副校長、副書記等成員所組成的校務(wù)委員會是學(xué)校決策機(jī)構(gòu)，對學(xué)校日常的重大事項進(jìn)行決策。從調(diào)查情況看，校長擁有學(xué)校的最高決策權(quán)，對于學(xué)校內(nèi)部的一切日常事務(wù)以校長的意見為主，校長擁有學(xué)校內(nèi)部的決策權(quán)、人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、組織權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和獎懲權(quán)等權(quán)力。
4.超九成學(xué)校都能定期召開教職工代表大會，教代會行使審議學(xué)校重大事項的職能。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，59.3%的公立中小學(xué)一學(xué)期召開一次教職工代表大會，30.1%的學(xué)校一年召開一次，另有10.6%的學(xué)校采取不定期召開的方式。教代會可以審議學(xué)校年度報告(占26.7%)、學(xué)校章程(占21.4%)、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃(占19.2%)、教職工隊伍管理方案(占18.3%)等事關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大事項，但對于與教職工利益直接相關(guān)的福利、教育教學(xué)改革方案和學(xué)校財務(wù)工作報告則較少獲得審議權(quán)，分別僅占9.7%、3.3%和1.6%。
5.教職工代表大會職能難以充分發(fā)揮，學(xué)校教代會本身缺乏科學(xué)的制度保障和實(shí)施程序是主要原因。
教師有參與學(xué)校管理的意愿，要求在專業(yè)發(fā)展自主權(quán)上有更多的要求，已不滿足于在學(xué)校中被動接受指令。但在公立中小學(xué)內(nèi)部，現(xiàn)有的教代會難以幫助教師獲得他們的實(shí)際權(quán)利。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管教職工代表大會具有監(jiān)督校長權(quán)力行使、并參與學(xué)校重大決策的職能，但在真正行使中，教代會一般很難有效參與學(xué)校的管理。作為教代會工作機(jī)構(gòu)的學(xué)校工會，在閉會期間應(yīng)承擔(dān)教代會的部分職能，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“組織文體活動”成為了學(xué)校工會的主要工作職責(zé)，占63.29%。
對于學(xué)校教代會職權(quán)落實(shí)不到位的原因，45.5%的受訪校長認(rèn)為是由于“教代會缺乏科學(xué)的制度保障和實(shí)施程序”，31.7%的校長認(rèn)為是“相關(guān)法律法規(guī)不健全”所致，另有14.6%的校長認(rèn)為是“教職工民主參與意識不強(qiáng)”
6.九成以上學(xué)校設(shè)有家長委員會，但家長委員會參與學(xué)校管理的渠道和范圍有限。
在被調(diào)查的公立中小學(xué)中，97.14%的學(xué)校設(shè)有家長委員會，僅有2.86%的學(xué)校目前還沒有建立家長委員會。進(jìn)一步訪談發(fā)現(xiàn)，雖然很多學(xué)校都成立了家長委員會，但是家委會參與學(xué)校管理的渠道和范圍都十分有限，城市學(xué)校的家長委員會還多少參與一些學(xué)校管理事務(wù)，但僅限于提出意見和建議，并沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。農(nóng)村學(xué)校成立的家長委員會，“只是每學(xué)年定期的召開一兩次家長會，學(xué)校以班級為單位組織匯報一下學(xué)生的學(xué)習(xí)情況”。
7.多數(shù)校長支持學(xué)生參與學(xué)校民主管理。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，36.6%的受訪校長“比較支持”學(xué)生參與學(xué)校民主管理，10.6%的受訪校長表示“非常支持”，31.7%的校長選擇“一般”，另有21.1%的校長“比較不支持”學(xué)生參與學(xué)校民主管理。
8.全部受訪校長所在的學(xué)校都實(shí)行了校務(wù)公開制度，六成以上學(xué)校的校務(wù)公開內(nèi)容由校行政會議決定。
校務(wù)公開是學(xué)校民主管理的重要內(nèi)容，也是學(xué)校內(nèi)部治理的重要環(huán)節(jié)。對于學(xué)校校務(wù)公開制度的執(zhí)行情況，65.9%的受訪校長所在的學(xué)校“實(shí)行了校務(wù)公開制度，公開內(nèi)容由校行政會議決定”，25.2%的受訪校長認(rèn)為自己學(xué)校的“校務(wù)公開較為透明，真實(shí)性較強(qiáng)”。
2發(fā)展建議
針對目前公立中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題，我們提出以下建議：
1.加強(qiáng)教育研究和政策宣傳，幫助一線實(shí)踐者走出認(rèn)識誤區(qū)。
針對教育一線對學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)認(rèn)識模糊的問題，一方面要加強(qiáng)理論與實(shí)踐研究，澄清學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的諸多理論問題，總結(jié)實(shí)踐領(lǐng)域的先進(jìn)做法和已有經(jīng)驗;另一方面，教育行政部門要及時出臺指導(dǎo)意見，做好相關(guān)政策的解讀與宣傳工作。
2.建設(shè)民主、科學(xué)、專業(yè)化的決策機(jī)構(gòu)。
公立中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本框架是在政府引導(dǎo)和管理下，學(xué)校各利益相關(guān)主體共同參與，構(gòu)建決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分離的學(xué)校治理框架。因此，作為決策機(jī)構(gòu)的校務(wù)委員會應(yīng)涵括與學(xué)校利益相關(guān)的各組織代表，作為學(xué)校內(nèi)部最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校的全面管理。
3.設(shè)置高效、明晰、合理化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
學(xué)校行政的高效運(yùn)作只有在一職多能的機(jī)構(gòu)中才能體現(xiàn)出來。就目前來看，我國公立中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)層次較多，但任務(wù)單一而且機(jī)械。需要建立“基層為主”的扁平式結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)組織內(nèi)部成員的溝通與交流，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部組織中部門功能的多樣化。
4.構(gòu)建簡潔、實(shí)效、制度化的監(jiān)督機(jī)制。
在政府權(quán)力下放的同時，加強(qiáng)學(xué)校監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)是完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的必要手段和方式。一方面，要深刻認(rèn)識黨組織在學(xué)校的地位和作用，切實(shí)加強(qiáng)黨組織的監(jiān)督保障作用;另一方面，要進(jìn)一步完善教職工代表大會的組織設(shè)計以及相關(guān)制度，細(xì)化教代會審議、監(jiān)督的范圍、程序和方式，保障教代會職能能夠順利發(fā)揮。
5.加強(qiáng)校務(wù)公開，提升依法治校的能力和水平。
公立中小學(xué)在教師關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題上要努力做到政策公開、過程公開和結(jié)果公開;同時，要在建設(shè)法治校園的基本理念的指導(dǎo)下，堅持依法行政，保證學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者在內(nèi)的所有成員都能尊重法律法規(guī)，完善權(quán)力制衡與約束機(jī)制，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。(作者：劉永福，作者單位：中國教育科學(xué)研究院)