地方民政執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)研究論文
內(nèi)容提要：目前，地方政府執(zhí)政能力已成為人們關(guān)注的焦點，國內(nèi)外學(xué)者對這個問題進(jìn)行了深入的探討，并取得了相當(dāng)豐富的成果。但是，該領(lǐng)域的研究成果仍大都屬于定性研究，經(jīng)驗性研究和定量分析尚顯薄弱。本文通過對地方政府執(zhí)政能力的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，提出了執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，同時借鑒數(shù)理統(tǒng)計和信息系統(tǒng)的相關(guān)原理與技術(shù)，構(gòu)建了地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，力圖通過量化研究和系統(tǒng)分析并在計算機(jī)上實現(xiàn)對政府執(zhí)政能力的動態(tài)監(jiān)測預(yù)警，為地方政府及時應(yīng)對突發(fā)事件、提升政府的執(zhí)行力提供有效的技術(shù)支撐。
關(guān)鍵詞：地方政府、執(zhí)政能力、預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)、指標(biāo)體系
一、引言
伴隨著我國政府行政、體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深入，地方政府執(zhí)政能力已成為社會各界日益關(guān)注的主要話題之一。政府如何管理社會事務(wù)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，處理人民內(nèi)部的矛盾，維護(hù)社會的穩(wěn)定，已成為檢驗地方政府執(zhí)政能力的主要內(nèi)容。
地方政府作為國家各項政策法規(guī)的直接踐行者，其執(zhí)政能力的高低與保證人民群眾切身利益的實現(xiàn)息息相關(guān)。因此，如何充分認(rèn)識地方政府在日常的運(yùn)作中存在的優(yōu)勢和不足，準(zhǔn)確判斷地方政府運(yùn)作效率的實際情況，及時采取有效的政策措施，盡量消除各種不利因素對政府執(zhí)政能力帶來的消極影響，保證政府高效、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，也就成為各級地方政府急需解決的問題。本文通過對地方政府執(zhí)政能力的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，提出了執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，同時借鑒計量經(jīng)濟(jì)、數(shù)理統(tǒng)計和信息系統(tǒng)的相關(guān)原理與技術(shù)構(gòu)建了地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，力圖通過量化研究和系統(tǒng)分析并在計算機(jī)上實現(xiàn)對政府執(zhí)政能力的動態(tài)監(jiān)測預(yù)警，為地方政府及時應(yīng)對突發(fā)事件、提升政府的執(zhí)行力提供有效的技術(shù)支撐。
二、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)計目標(biāo)、原則和內(nèi)容
(一)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)計目標(biāo)
隨著我國社會轉(zhuǎn)型，各種矛盾凸現(xiàn)，總會遇到各種各樣的意想不到的危機(jī)。如何預(yù)防和控制這些危機(jī)，實現(xiàn)科學(xué)的監(jiān)測預(yù)警，已經(jīng)成為地方政府日常工作的重心。而監(jiān)測預(yù)警的第一階段就是危機(jī)預(yù)警及其相關(guān)的準(zhǔn)備工作，在某種程度上說，監(jiān)測預(yù)警在降低危機(jī)發(fā)生機(jī)率和減小危機(jī)危害性上的作用甚至大于對危機(jī)的應(yīng)急和救治。如果我們準(zhǔn)備充分，預(yù)防得當(dāng)，很多發(fā)生在我們身邊的危機(jī)其實是可以避免的。因此，高效的監(jiān)測預(yù)警應(yīng)該是危機(jī)管理中最為有效、簡便和經(jīng)濟(jì)的做法。
因此，地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的總體目標(biāo)是及時發(fā)現(xiàn)地方政府在運(yùn)作過程中存在執(zhí)政能力諸方面所表現(xiàn)出的優(yōu)勢與不足，指導(dǎo)政府在當(dāng)前和未來的一段時間內(nèi)，依據(jù)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的分析，發(fā)揮自身優(yōu)勢，及時彌補(bǔ)和改善不足之處，統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷提升各級部門的執(zhí)政能力和為民服務(wù)能力。
(二)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)計原則
監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的設(shè)計原則如下：
1 實用性原則。系統(tǒng)的建設(shè)要從各級部門的實際情況出發(fā)，認(rèn)真分析內(nèi)部流程，做到數(shù)據(jù)庫便于使用管理，數(shù)據(jù)實時擴(kuò)充和更新，信息系統(tǒng)易于操作維護(hù)與分析應(yīng)用。
2 系統(tǒng)性原則。該系統(tǒng)從對各級政府運(yùn)作的現(xiàn)狀調(diào)查到對政府執(zhí)政能力的動態(tài)監(jiān)測；從數(shù)據(jù)庫的建設(shè)到動態(tài)監(jiān)測體系的建立，都應(yīng)考慮到地方政府內(nèi)外運(yùn)作體系各要素的內(nèi)容及其相互影響的作用，反映政府執(zhí)政能力的系統(tǒng)性和綜合性。
3 標(biāo)準(zhǔn)化原則。系統(tǒng)的設(shè)計要能滿足各地方政府網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與信息共享的統(tǒng)一原則與標(biāo)準(zhǔn)，采用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)編碼體系，并能有效執(zhí)行各地方政府制定的網(wǎng)絡(luò)信息共享標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。
4 安全性原則。為保證該系統(tǒng)安全可靠的運(yùn)作，既要能實現(xiàn)多用戶的實時操作，又要能對用戶權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格的限定，網(wǎng)絡(luò)設(shè)計必須強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的安全控制能力，關(guān)鍵的核心網(wǎng)絡(luò)設(shè)備只有系統(tǒng)管理員才能有權(quán)操作。
(三)地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的內(nèi)涵及結(jié)構(gòu)分析
要對地方政府執(zhí)政能力進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，首先要確定地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，因此只有對地方政府執(zhí)政能力內(nèi)涵及結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析才能準(zhǔn)確確定之。
地方政府執(zhí)政能力體現(xiàn)在依法履行政府職能、服務(wù)公眾、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧五個方面。任何能力都必須通過具體的實踐活動來體現(xiàn)。地方政府執(zhí)政能力主要體現(xiàn)在以下幾方面：(1)依法履行政府職能。政府存在的主要原因在于“為了使國家意志得到表達(dá)和執(zhí)行，必須建立、維持并發(fā)展一個非常重要的政府組織”。國家作為政治實體，其職能通過政府來發(fā)揮作用，實施社會管理活動。政府職能涉及的社會管理活動范圍寬廣，包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等等。政府依法履行政府職能的過程就是政府依法實施社會管理的過程，政府依法進(jìn)行社會管理所體現(xiàn)出的管理能力和管理績效直接表現(xiàn)著政府執(zhí)政能力的強(qiáng)弱。(2)服務(wù)公眾。政府管理的目標(biāo)就是為了滿足社會公眾的需要，盡可能的提供令公眾滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中強(qiáng)調(diào)政府必須增強(qiáng)服務(wù)職能，增強(qiáng)透明度和公眾參與度，中國要建設(shè)服務(wù)型政府。地方政府應(yīng)當(dāng)響應(yīng)中央政府的號召，積極為創(chuàng)建服務(wù)型政府而努力，提高執(zhí)政能力，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。(3)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。政府經(jīng)濟(jì)管理是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是我國基本國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求。建立和維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，創(chuàng)造一個良好的'經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境，保護(hù)各類經(jīng)濟(jì)主體的合法權(quán)益，發(fā)展社會生產(chǎn)力，不斷調(diào)整和完善生產(chǎn)關(guān)系，保持經(jīng)濟(jì)總體的基本平衡，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長和充分就業(yè)，價格穩(wěn)定，國際收支平衡，改革和完善政府經(jīng)濟(jì)管理體制和機(jī)制，不斷提高政府經(jīng)濟(jì)管理的績效。(4)社會穩(wěn)定和諧是社會發(fā)展的基礎(chǔ)和重要保障。政府執(zhí)政能力的強(qiáng)弱直接影響著社會的穩(wěn)定和諧。執(zhí)政能力強(qiáng)則政通人和，社會和諧發(fā)展；執(zhí)政能力弱則社會動蕩不穩(wěn)，在此環(huán)境下，即使政府制定了科學(xué)、合理的發(fā)展規(guī)劃也無力執(zhí)行，難以實施。(5)社會發(fā)展。社會的進(jìn)步與發(fā)展是人類共同的愿望，也是政府職能的最終落腳點。政府執(zhí)政能力是政府治理能力的外在表現(xiàn)，政府治理的過程就是履行政府職能的過程，其直接結(jié)果表現(xiàn)為社會發(fā)展的狀況。
筆者認(rèn)為，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府的基本職能可以概括為行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、公共服務(wù)、可持續(xù)發(fā)展五項內(nèi)容。因此我們把地方政府執(zhí)政能力界定為：在一定時期內(nèi)行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的行政管理能力，是對國民經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、引導(dǎo)和管理所取得的效果和效益，集中體現(xiàn)在行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、公共服務(wù)、可持續(xù)發(fā)展等方面的能力(如圖1所示)。
因此，地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測的主要內(nèi)容包括監(jiān)測行政管理能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、可持續(xù)發(fā)展能力、社會發(fā)展能力和公共服務(wù)能力等內(nèi)容。
其相互關(guān)系如圖2：
三、監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系的設(shè)計
(一)地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建
本文基于我國目前社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，在分析國家權(quán)威機(jī)構(gòu)公布的政治經(jīng)濟(jì)社會等五年自然數(shù)據(jù)和
社會相關(guān)事件的數(shù)量統(tǒng)計值，考慮絕大多數(shù)地方政府執(zhí)政的基本特征和規(guī)律，根據(jù)統(tǒng)計報表制度中主要范疇指標(biāo)，經(jīng)過反復(fù)的篩選和推算，最終確立如下指標(biāo)：
(二)地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警等級模型的基本框架
地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警等級，社會各界通行的作法和人們已經(jīng)習(xí)慣的劃分層次為四個等級。在實際工作中，預(yù)警人員需要根據(jù)預(yù)警指標(biāo)具體情況確定其預(yù)警等級。為了保障預(yù)警的及時、準(zhǔn)確、可靠，根據(jù)國內(nèi)外行政管理的實際，結(jié)合我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具體情況，利用公共管理、社會學(xué)、心理學(xué)、公安管理學(xué)、公共政策等學(xué)科理論進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警等級模型的基本框架形成，主要依賴指標(biāo)界定、量表設(shè)計、配比技術(shù)、權(quán)重分析、數(shù)量統(tǒng)計與計算等方法。其中下列環(huán)節(jié)尤為重要：
1 地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警等級模型關(guān)鍵要素的詮釋。
(1)設(shè)計地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警等級表。該表由四個部分構(gòu)成，即預(yù)警指標(biāo)數(shù)據(jù)區(qū)、權(quán)重欄、指標(biāo)等級評定欄、預(yù)警數(shù)值等級區(qū)。
(2)預(yù)警指標(biāo)的具體數(shù)值應(yīng)填寫于對應(yīng)的等級區(qū)域欄中。
(3)預(yù)警指標(biāo)的權(quán)重通過統(tǒng)計分析、社會調(diào)查和德爾斐法獲取。
(4)社會安全與穩(wěn)定預(yù)警等級，利用權(quán)重和指標(biāo)綜合計算得到等級差。
(5)地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的模式劃定，我們采用國際慣例和國家權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)警等級一般范式，分為三類四級四色預(yù)警，即根據(jù)我國行政區(qū)劃并結(jié)合研究內(nèi)容的具體特點，地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警模式的基本框架為三類：直轄市、省轄市和(區(qū))縣；預(yù)警等級根據(jù)我國地方政府實際情況和警情輕重依次設(shè)為四級四色：Ⅳ級(藍(lán)色級)、Ⅲ級(黃色級)、Ⅱ級(橙色級)和I級(紅色級)。
(6)預(yù)警等級區(qū)分實際上是地區(qū)人口總量、社會安全相關(guān)指標(biāo)、警情發(fā)生狀況及具體數(shù)量值(頻數(shù))、出現(xiàn)周期性規(guī)律(頻量)之間關(guān)系的反映。
2 地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警等級核算方法
建立預(yù)警系統(tǒng)的最關(guān)鍵的技術(shù)工作是預(yù)警信號界限值的確定，包括單個指標(biāo)界限值的確定和綜合界限值的確定兩個方面。界限值是判斷各監(jiān)測指標(biāo)以及執(zhí)政能力狀態(tài)落在不同狀態(tài)區(qū)域的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。單個指標(biāo)界限值的確定是預(yù)警信號系統(tǒng)建立的重要環(huán)節(jié)，是一件很復(fù)雜、很細(xì)致的工作。而合理劃分各景氣狀態(tài)的區(qū)域，確定其綜合界限值，則是決定分析模型科學(xué)性強(qiáng)弱的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
地方政府執(zhí)政能力預(yù)警信號系統(tǒng)共設(shè)4燈，各自含義如表2：
(三)預(yù)警臨界值的測算及綜合指數(shù)
預(yù)警臨界值是劃分燈區(qū)的主要依據(jù)，其測算結(jié)果合理與否直接關(guān)系到監(jiān)測結(jié)果的可信度。本文借用層次分析法和影響因素分析法兩種方法來加以確定。臨界值確定的原則為：以地方政府績效評估為參考依據(jù)；大部分指標(biāo)采用除不確定因素后的同比增長率來定，綜合各部門實際運(yùn)作發(fā)展情況及各時期政府的行政管理目標(biāo)與調(diào)控措施。
通過以上方法，可獲得預(yù)警信號系統(tǒng)預(yù)警臨界值(見表3)。預(yù)警綜合指數(shù)由預(yù)警指標(biāo)所處的狀態(tài)而定，首先給不同的信號賦值，見表4：
根據(jù)確定的各預(yù)警指標(biāo)的臨界值，可判斷出各預(yù)警指標(biāo)所落入的燈區(qū)，按燈區(qū)的分值對各指標(biāo)進(jìn)行評分，并把分?jǐn)?shù)相加即可得出其綜合指數(shù)。
四、地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的技術(shù)實施方案
由于政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)是一個涉及到多數(shù)據(jù)源、多計量模型的計算機(jī)系統(tǒng)，因此在技術(shù)上存在如下瓶頸：(1)模型的集成難。即如何實現(xiàn)計量模型的有效組合運(yùn)用，而檢測預(yù)警系統(tǒng)的準(zhǔn)確性卻都是通過模型來加以保證；(2)數(shù)據(jù)集成難。政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警所需的數(shù)據(jù)極為廣泛，數(shù)據(jù)獲取難度大，需要成百上千部門或行業(yè)的實體數(shù)據(jù)才能最終生成各項指標(biāo)，而這些數(shù)據(jù)又分散在不同的地區(qū)和部門，加大了數(shù)據(jù)采集難度。針對以上問題，本系統(tǒng)擬采用基于數(shù)據(jù)倉庫技術(shù)的智能決策支持系統(tǒng)來實現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)。
基于數(shù)據(jù)倉庫的決策支持系統(tǒng)包括數(shù)據(jù)倉庫、聯(lián)機(jī)分析處理和數(shù)據(jù)挖掘。數(shù)據(jù)倉庫根據(jù)決策主題的需要，將來自各數(shù)據(jù)庫的信息進(jìn)行集成，并對它進(jìn)行重新組織和提取，通過綜合和分析得到輔助決策的信息。聯(lián)機(jī)分析處理是以C／S方式完成多維數(shù)據(jù)分析。數(shù)據(jù)挖掘利用一系列的方法，從大量的數(shù)據(jù)中獲取有用的信息或知識。
數(shù)據(jù)倉庫實現(xiàn)對決策主題數(shù)據(jù)的存儲和綜合，OIAP工具實現(xiàn)多維數(shù)據(jù)分析，DM工具用于挖掘數(shù)據(jù)倉庫中的知識，模型庫實現(xiàn)多個廣義模型的組合輔助決策，專家系統(tǒng)利用知識推理進(jìn)行定性分析，它們集成的綜合決策支持系統(tǒng)，相互補(bǔ)充、相互依賴，可以更有效地輔助決策。
基于數(shù)據(jù)倉庫的地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警管理系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)如圖3所示：
系統(tǒng)可以提供的功能和模塊如下：
1 數(shù)據(jù)錄入模塊。由于大量的數(shù)據(jù)信息在數(shù)據(jù)庫中往往是分散的、無規(guī)律、無結(jié)構(gòu)、沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而且受時間的限制，大量的歷史性數(shù)據(jù)被當(dāng)作無意義的數(shù)據(jù)而被拋棄，這使得許多有價值的信息丟失，從而導(dǎo)致信息資源配置的低效率。因此，可以按時間、地域、種類等不同，將大量數(shù)據(jù)分維度、分層次按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)重新整理。該模塊通過自定義的驗證控件，規(guī)范用戶輸入，避免格式錯誤的數(shù)據(jù)和無效數(shù)據(jù)流入系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫和分析流程。并針對監(jiān)測數(shù)據(jù)內(nèi)容眾多、分類繁雜、屬性缺失的特點，在系統(tǒng)的內(nèi)部添加相應(yīng)的容錯功能，保證系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)作。
2 數(shù)據(jù)分析模塊。通過錄入模塊的處理可以把大量相關(guān)數(shù)據(jù)以相同的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、形式集中統(tǒng)一到數(shù)據(jù)倉庫中來，但是這些未經(jīng)過數(shù)據(jù)信息處理的大量數(shù)據(jù)只是以陳述式的形式展現(xiàn)在人們的面前，并沒有形成有價值的知識，無法被人們所利用。數(shù)據(jù)倉庫中的數(shù)據(jù)信息可以根據(jù)數(shù)據(jù)信息的種類、時間、應(yīng)用不同，分為歷史性詳細(xì)信息、當(dāng)前詳細(xì)信息、歸納總結(jié)信息、高級決策信息4種。在經(jīng)過一定時間后，由于數(shù)據(jù)的不斷進(jìn)入，先前進(jìn)人數(shù)據(jù)倉庫的數(shù)據(jù)變成了歷史性詳細(xì)信息，轉(zhuǎn)入歷史性詳細(xì)信息層；同時，當(dāng)前的詳細(xì)信息數(shù)據(jù)和歷史性詳細(xì)信息數(shù)據(jù)也可利用OLAP、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)進(jìn)行提取、分析，使有價值的信息進(jìn)入歸納總結(jié)信息層，最后轉(zhuǎn)入高級決策信息層。在高級決策信息層，形成數(shù)據(jù)模型、知識庫、領(lǐng)域知識庫，使大量數(shù)據(jù)陳述變成了可以指導(dǎo)決策者進(jìn)行決策分析的有用數(shù)據(jù)表示，提高模型庫的分析能力，也提高了知識表達(dá)和知識綜合能力。
五、余論
本研究可以為我國地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警實踐的開展以及學(xué)術(shù)界研究的深化，提供有益參考和借鑒。但是，囿于時間和篇幅，本研究沒有對指標(biāo)的信度、效度等問題進(jìn)行考察。我們希望在今后的研究過程中不斷加以完善，以形成一套更為科學(xué)、合理的地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，為地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預(yù)警工作的順利、有效開展奠定理論和技術(shù)基礎(chǔ)。
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