國(guó)內(nèi)農(nóng)村返貧當(dāng)前狀態(tài)與漏洞探索論文
［摘要］改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)政府和社會(huì)各界的艱苦努力，我國(guó)的農(nóng)村扶貧事業(yè)取得了巨大的成就，中國(guó)農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億人降低到2006年的2148萬(wàn)人。隨著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的不斷深入，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，特別是農(nóng)村返貧問(wèn)題，已經(jīng)成為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)中的重要難題之一。因此，深入研究我國(guó)農(nóng)村返貧問(wèn)題，對(duì)鞏固我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)成果、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，有著重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。
［關(guān)鍵詞］農(nóng)村返貧；特征；問(wèn)題
從世界各國(guó)的情況看，返貧是一個(gè)世界性的、各國(guó)都在長(zhǎng)期致力解決的難題。我國(guó)農(nóng)村的返貧問(wèn)題，與世界各國(guó)返貧現(xiàn)象有共同之處，如返貧往往發(fā)生在自然災(zāi)害的年份，發(fā)生在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，返貧農(nóng)民往往自身素質(zhì)不高，貧困發(fā)生地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化及設(shè)施薄弱等；因國(guó)情不同，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，我國(guó)農(nóng)村的返貧問(wèn)題也有自己的特點(diǎn)。
一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村返貧現(xiàn)狀與特征
我國(guó)經(jīng)過(guò)大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)，絕大多數(shù)貧困人口已經(jīng)解決溫飽問(wèn)題，扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，我國(guó)農(nóng)村返貧呈現(xiàn)以下新的特點(diǎn)：
第一，返貧現(xiàn)象呈現(xiàn)明顯的地域性。我國(guó)地域廣大，農(nóng)村貧困地區(qū)分布極不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村雖有返貧現(xiàn)象，但也僅僅是個(gè)別農(nóng)戶的問(wèn)題。而自然環(huán)境條件惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、原先貧困面積較大的中西部連片地帶是我國(guó)農(nóng)村返貧的集中發(fā)生地區(qū)。據(jù)有關(guān)調(diào)查研究表明，盡管在總體上我國(guó)無(wú)論是那些貧困面積大的連片地帶，還是貧困面積小的零星插花地帶都有返貧現(xiàn)象。但從地域上來(lái)看，返貧的分布卻是不均勻的。返貧程度深、返貧率高的地區(qū)往往出現(xiàn)在那些貧困面積大的連片地帶，而貧困面小的東部地區(qū)的返貧率相對(duì)要低許多。比如，貧困面大的西南、西北地區(qū)的返貧率高達(dá)２０％以上；西北有個(gè)別省份甚至出現(xiàn)過(guò)返貧人口超過(guò)脫貧人口的情況。老少邊窮地區(qū)返貧率高。老少邊窮地區(qū)中有相當(dāng)一部分地區(qū)屬于自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，生產(chǎn)、生活條件差，抵御自然災(zāi)害的能力低，一遇災(zāi)害就容易造成大面積的返貧。近年來(lái)，由于未脫貧人口主要集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自然環(huán)境惡劣的地區(qū)，雖然經(jīng)過(guò)艱苦卓絕的努力，脫貧人口數(shù)量停滯不前的狀況依然難以改善，即使是我國(guó)農(nóng)村扶貧形勢(shì)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)，脫貧人口數(shù)量創(chuàng)五年來(lái)最高的２００４年，脫貧人口也僅有３００萬(wàn)，返貧率仍在１０％左右。［１］
第二，返貧現(xiàn)象的嚴(yán)重性。雖然中國(guó)的反貧困行動(dòng)取得了很大的成就，但中國(guó)的返貧現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前各地返貧率平均達(dá)到１５％左右，而有的統(tǒng)計(jì)則認(rèn)為中國(guó)目前返貧率為１５％~２０％，甚至達(dá)到２０％～３０％。例如，世界銀行“秦巴”扶貧項(xiàng)目中，１９９８－１９９９年的脫貧農(nóng)戶比重為８％，返貧農(nóng)戶卻高達(dá)１１．５％。［２］西南、西北的一些地區(qū)更高達(dá)２０％以上。有些地方脫貧農(nóng)民的返貧率高達(dá)５０％以上。［３］
尤其值得注意的是，２００３年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口首次出現(xiàn)反彈。來(lái)自扶貧辦的數(shù)據(jù)表明，２００３年，全國(guó)多數(shù)省份的貧困人口均有減少，但以下省份卻有所增加，黑龍江省４３萬(wàn)，陜西省３７萬(wàn)，安徽省６６萬(wàn)，河南省５３萬(wàn)。４省返貧人口數(shù)量超過(guò)了２００萬(wàn)人。此消彼長(zhǎng)，新增８０萬(wàn)人。［4］
第三，返貧現(xiàn)象的頻發(fā)性和反復(fù)性。從時(shí)間上來(lái)看，中國(guó)的返貧問(wèn)題具有頻繁性和易發(fā)性。中國(guó)有些地區(qū)幾乎每年都要發(fā)生一兩次大的返貧。而且返貧往往來(lái)得很快，外界一有些不利因素，馬上就會(huì)造成返貧的出現(xiàn)。這反映了中國(guó)脫貧戶的抗貧能力和基本素質(zhì)較差。尤其是少數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差的脫貧農(nóng)戶抗御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱，在某些因素的制約下，往往陷入“脫貧—返貧—再脫貧—再返貧”循環(huán)之中難以自拔，甚至脫貧后富裕起來(lái)的農(nóng)戶也會(huì)因家庭經(jīng)濟(jì)條件惡化而返貧。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前中國(guó)農(nóng)村還極有可能返貧的農(nóng)村低收入人口５８２５萬(wàn)人。［5］
第四，返貧現(xiàn)象的個(gè)體性。據(jù)對(duì)返貧戶的分析顯示，無(wú)論是返貧率高的地區(qū)，還是返貧率低的地區(qū)，在返貧戶身上普遍都存在著身體健康狀況差、受教育程度低、收入來(lái)源單一、觀念落后等個(gè)人素質(zhì)問(wèn)題。這反映了返貧戶的一般特征。
第五，農(nóng)村返貧原因的不均衡性。它不僅反映在地區(qū)之間返貧發(fā)生率不均衡，而且主要表現(xiàn)在發(fā)生返貧的時(shí)期上，各個(gè)年份也不盡相同。返貧的反復(fù)性、不均衡性特征，從一定意義上說(shuō)，是由于導(dǎo)致返貧因素的多樣性造成的。從我國(guó)農(nóng)戶返貧的原因看，有的是因?yàn)?zāi)返貧，有的是因病返貧，有的是因子女教育費(fèi)用迅猛上升返貧，有的是結(jié)婚大操大辦返貧，有的是因生態(tài)惡化返貧，有的是因扶貧項(xiàng)目效益短期化返貧，有的是因市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)返貧，有的是因亂集資、亂收費(fèi)返貧，有的是因聚賭而返貧等等。這些導(dǎo)致返貧的因素，雖然對(duì)不同農(nóng)戶返貧所起的作用不同，但是，所導(dǎo)致的結(jié)果大體是相同的——重新返貧。
二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村返貧治理中存在的問(wèn)題
在我國(guó)政府的扶貧開(kāi)發(fā)工作取得一定成績(jī)的'同時(shí)，也不能忽略扶貧對(duì)策本身及其具體實(shí)施的種種不足，例如，目前的“數(shù)字脫貧”和“政績(jī)脫貧”的“限期脫貧”、“快速催肥式”的“短期脫貧”、“只輸血不造血”的“項(xiàng)目扶貧”［６］等都不能從根本上有效遏制返貧現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，“數(shù)字脫貧”和“政績(jī)脫貧”問(wèn)題。
為確保完成“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，各地縣乃至鄉(xiāng)村都制訂了年度脫貧計(jì)劃，即要求一個(gè)縣每年要有多少個(gè)鄉(xiāng)、多少個(gè)村、多少人解決溫飽，一年要有幾個(gè)縣實(shí)現(xiàn)整體脫貧，這種“限期脫貧”的目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)加大扶貧工作力度當(dāng)然是有利的，但同時(shí)也免不了浮夸和弄虛作假。一些地方的政府在扶貧時(shí)熱衷于在公路旁搞集中連片的示范工程，也就是面子工程。由于這些樣板工程都是投入大量資金建成的，其他貧困地區(qū)難以從中借鑒。一些地方在扶貧問(wèn)題上搞數(shù)字游戲，對(duì)上爭(zhēng)取資金時(shí)，就把貧困人口數(shù)增大；而當(dāng)談及政績(jī)時(shí)，又瞞報(bào)貧困人口。這些來(lái)自基層的數(shù)字是上級(jí)黨組織和政府決策的重要依據(jù)，數(shù)字游戲使一些決策一出臺(tái)就脫離了實(shí)際。“數(shù)字脫貧”和“政績(jī)脫貧”問(wèn)題導(dǎo)致扶貧統(tǒng)計(jì)工作嚴(yán)重失真，影響扶貧工作的決策和規(guī)劃。
第二，政府短期行為問(wèn)題。
政府短期行為嚴(yán)重，“快速催肥式”扶貧導(dǎo)致脫貧基礎(chǔ)不牢固，扶貧政策缺乏長(zhǎng)期有效的發(fā)展戰(zhàn)略。進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)，在一些地區(qū)最常用的辦法就是千方百計(jì)尋找“短、平、快”的項(xiàng)目。［７］這種做法立竿見(jiàn)影，短期內(nèi)貧困者在有關(guān)方面的大力扶持下也許一時(shí)躍到貧困線之上，然而并沒(méi)有從根本上提高貧困者生存和發(fā)展的能力。一些地方政府及其工作人員習(xí)慣于消極的救濟(jì)，常把扶貧當(dāng)作行政任務(wù)，當(dāng)作施舍與救濟(jì)，認(rèn)為給物給錢就完事，過(guò)分注重短期內(nèi)脫貧的人數(shù)，忽視了扶貧質(zhì)量，從而使扶貧缺乏長(zhǎng)期有效的發(fā)展戰(zhàn)略。實(shí)踐證明，這樣的扶貧治標(biāo)不治本，很難持續(xù)發(fā)展。所以貧困者總是徘徊在貧困的邊緣，一遇天災(zāi)人禍，就會(huì)再次陷入困境。
第三，重視物質(zhì)投入，忽視精神脫貧。
我國(guó)政府利用行政體系推動(dòng)的扶貧方式對(duì)經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)投入比較重視，而對(duì)貧困人口精神、思想觀念、人力資本等方面的扶持卻非常少。由于貧困者長(zhǎng)期生活在貧困之中，形成了一種特定的生活方式和特定的思維模式，以及特定的行為規(guī)范和價(jià)值觀念，例如，“好吃懶做”、“不思進(jìn)取”、“安于現(xiàn)狀”等，這些價(jià)值觀念不同程度地阻礙了貧困地區(qū)的發(fā)展，而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的以政府為主體的扶貧模式在某種程度上又強(qiáng)化了這種文化。“伸手要錢要物，安于現(xiàn)狀與清貧，不能苦干，但愿苦熬，坐以待援，溫飽即安”等觀念構(gòu)成了貧困農(nóng)村的“敗血”機(jī)制的主體部分，如果不轉(zhuǎn)變這些價(jià)值觀念，貧困文化就不可能消除，就不能從根本上改變貧窮，一遇外在環(huán)境變化就很容易返貧。
第四，貧困者并非真正的脫貧主體。
貧困地區(qū)尤其是貧困戶的主觀能動(dòng)性和積極性不能充分發(fā)揮，未能讓貧困戶、貧困地區(qū)真正成為扶貧、脫貧的主體。然而，反貧困中的政府主導(dǎo)行為，常常使貧困者對(duì)政府和基層行政組織產(chǎn)生依賴。由于扶貧工程大多被當(dāng)作政績(jī)來(lái)完成，沒(méi)有充分考慮是否符合貧困者的實(shí)際情況，在扶貧過(guò)程中也沒(méi)有把貧困者當(dāng)成脫貧的主體，而是把他們當(dāng)作脫貧的工具，所以，在貧困者看來(lái)，反貧困就是政府的事，而與自己無(wú)關(guān)，政府給錢就要，政府讓干就干，項(xiàng)目成功固然好，不成功也沒(méi)有自己的事，并且越貧困，自我發(fā)展能力越弱，政府投入就越大，由此形成了“等、靠、要”的思維模式，出現(xiàn)了貧困者與政府在反貧困中的博弈。一旦政府投入減少或不能持續(xù)投入時(shí)，他們中的有些人就會(huì)重新步入貧困。
第五，農(nóng)村扶貧投資結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。
國(guó)家雖然每年向貧困地區(qū)注入大量資金，但在資金投入結(jié)構(gòu)上往往是農(nóng)業(yè)占較大的比重，用于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保障等方面的資金較少。在農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)中，種植業(yè)投資偏多；與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系不大的一些項(xiàng)目投入過(guò)重。這種“項(xiàng)目扶貧”只注重“輸血”而不注重“造血”，不能從根本上解決貧困問(wèn)題。由于脫貧農(nóng)民的素質(zhì)沒(méi)有得到有效提高，同時(shí)缺乏醫(yī)療衛(wèi)生條件和社會(huì)保障，使那些脫貧農(nóng)民很容易因疾病而返貧。
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